No se justifica la inclusión de los servicios de transporte de viajeros en autobús en el ámbito de aplicación de este Anteproyecto.
A mediados de noviembre, el Ministerio de Consumo abrió el trámite de audiencia e información pública sobre el Anteproyecto de ley por la que se regulan los servicios de atención a las personas consumidoras y usuarias que actúan en calidad de clientela, en el que CONFEBUS ha participado con diversas observaciones.
El objetivo del Anteproyecto es regular los servicios de atención a la clientela que tengan por finalidad facilitar información, atender incidencias y resolver las quejas y reclamaciones de su clientela, así como los requisitos y procedimientos que deben cumplir las empresas que entren dentro de su ámbito de aplicación, entre las que se incluyen LAS empresas que presten servicios de transporte de viajeros en autobús que sean de carácter básico de interés general y, también, a aquellas empresas que al menos tengan 250 trabajadores, que su volumen de negocios anual exceda de 50 millones de euros o que su balance de negocios anual exceda de 43 millones de euros.
El sector de transporte de viajeros en autobús está muy atomizado y compuesto mayoritariamente por PYMEs. Tomando como base la referencia del último Observatorio del transporte de viajeros por carretera del MITMA (enero 2021), el sector está compuesto de 3.177 empresas, con una media de 13,72 autobuses en el segmento de empresas dedicadas a servicio público.
CONFEBUS acoge de buen grado toda normativa que contribuya a mejorar la experiencia de viaje y la calidad de los servicios de transporte en autobús y autocar, a atraer más usuarios y a hacer más atractivo un modo de transporte clave para el desarrollo presente y futuro de una movilidad segura, eficiente y sostenible. No obstante, del análisis del texto del Anteproyecto se desprenden las siguientes consideraciones a tener en cuenta:
- Necesidad de que los contratos y autorizaciones de servicio público reconozcan los costes íntegros de aplicación de la norma y la adecuada compensación para las empresas prestadoras de los servicios de interés general. La ley será de aplicación a todas las empresas, establecidas en España, o en cualquier otro Estado, que lleven a cabo la ejecución efectiva de servicios de transporte de viajeros en autobús o autocar, de carácter básico de interés general. En España, la prestación de este tipo de servicios se lleva a cabo, siempre, a través de contratos o autorizaciones de gestión de servicio público con Administraciones titulares. Por consiguiente, las obligaciones que impone el Anteproyecto no deben transferirse directamente a las empresas prestadoras del servicio, sino a las administraciones titulares de los contratos, de forma que éstas recojan y trasladen los contenidos del Anteproyecto al ámbito de los diferentes contratos de gestión a su cargo. Este punto es de vital importancia para asegurar el equilibrio económico de los servicios de interés de general, y de manera muy especial los de mediano y pequeño tamaño cuyas estructuras de coste claramente no están adaptadas para recoger este tipo de nuevas obligaciones.
- El Anteproyecto incumple el principio de proporcionalidad establecida en el artículo 129 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, CONFEBUS cree que la Memoria del Análisis de impacto normativo del Anteproyecto recoge una cuantificación de impacto económico y presupuestario claramente insuficiente y cuya dotación no se ajusta a las obligaciones que realmente implicará la norma para las administraciones y empresas titulares de los servicios. A continuación se desglosan algunos ejemplos de estos errores e incoherencias, con carácter no limitativo, pero que permiten concluir un impacto económico claro y relevante para las administraciones y empresas, que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar el principio de proporcionalidad:
1. El Anteproyecto impone obligaciones que van mucho más allá de “nuevas cargas administrativas para las empresas”, que van a tener que soportar las empresas, y que el informe económico de la norma obvia en su totalidad.
2. No existe actualmente una obligación de disponer de servicios de atención al cliente, con el nivel que impone la norma, en los servicios de interés económico general de autobús. También se obliga a disponer de una persona supervisora que pueda atender la comunicación durante su transcurso en caso de que el cliente así lo solicite. El coste de estas obligaciones no se recoge en la memoria de impacto.
3. Se obliga, para los servicios de interés general que se presten de forma continuada, a tener un servicio de atención al cliente 24 horas al día y 365 días del año. El coste de estas obligaciones no se recoge en la memoria de impacto.
4. Requisitos obligados de formación, capacitación y reciclaje para el personal de atención al cliente, incluyendo formación específica en el sector o actividad, y otras formaciones como atención a personas consumidoras vulnerables, con discapacidad o edad avanzada. El coste de estas obligaciones no se recoge en la memoria de impacto.
5. Se obliga a disponer de una atención personalizada a través de un operador o agente comercial, que conteste en tiempo real, al cliente que lo solicite.
6. Se obliga a disponer de un sistema alternativo de mensajería escrita, instantánea, por aplicación de dispositivo móvil, o un sistema de video interpretación en lengua de signos, para atender a personas con discapacidad, complementario al canal telefónico. El coste de esta obligación no se recoge en la memoria de impacto.
7. No se están teniendo en cuenta los costes derivados del cumplimiento de los artículos 11, 18, 21 y 22, relativos a sistemas de valoración y evaluación.
8. No se recoge el coste asociado a las inversiones y gastos en sistemas informáticos y desarrollos tecnológicos que tendrán que asumir las empresas para dar respuesta a los requerimientos relativos a comunicación e interacción con los clientes, adaptación de la emisión de títulos de transporte, gestión unitaria y centralizada de servicios, asignación de clave identificativa, etc.
- Carencia de justificación de los servicios objeto del ámbito de aplicación. Como recoge el texto del Anteproyecto, la iniciativa surge porque la práctica muestra que muchas de las quejas y reclamaciones formuladas ante los servicios de protección no se presentarían si las empresas dispusieran de servicios de atención a la clientela más eficaces y esas carencias generan insatisfacción en las personas consumidoras y usuarias y desprestigian la imagen comercial de las empresas. Sin embargo, en ningún momento se justifica la inclusión de los servicios objeto del ámbito de aplicación sobre la base de estudios de impacto que avalen que las empresas que prestan dichos servicios carecen de mecanismos y sistemas de atención al cliente y/o que si los tienen estos funcionan incorrectamente.
En el caso del transporte de viajeros en autobús, la experiencia general de viaje del viajero es satisfactoria, tanto a nivel nacional como de la UE. De hecho, en el caso de España, el Eurobarómetro “Coach Services” (2017) constató que el 83% de los pasajeros españoles de transporte en autobús y autocar considera que los servicios son buenos o muy buenos, una proporción 19 puntos por encima de la media de la UE, posicionando los servicios en España como el segundo país mejor calificado de todos los países de la UE.
Además, según los Estudios de calidad del servicio y grado de satisfacción de los usuarios de los servicios públicos de transporte regular de viajeros por carretera del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de España (2019), la calidad de los servicios nacionales regulares también es valorada positivamente por los usuarios, con una nota de 7.4/10 (que incluye, entre otras cosas, la disponibilidad de formularios de reclamaciones o información sobre los derechos de los pasajeros).
El propio Ministerio emite informes de aplicación de la normativa de derechos de los pasajeros en transporte en autobús que avalan el desempeño de estos servicios a la hora de cumplir con las normas sectoriales en materia de consumo y de derechos de los viajeros. En el caso de los servicios públicos prestados por las Administraciones Públicas en régimen de gestión indirecta, tiene más sentido que sea la propia Administración titular quien lleve a cabo las encuestas.
Todas las empresas de transporte de viajeros por carretera han estado cumpliendo con la legislación de consumo y de transportes en materia de derechos de los viajeros, incluido el Reglamento UE 181/2011 relativo a los derechos de los pasajeros que se desplazan en autobús, de aplicación plena en nuestro país desde el 1 de marzo de 2013 a diferencia de otros países de nuestro entorno que se acogieron a moratorias. A pesar de que la aplicación de la normativa europea diverge mucho entre los Estados miembros y existen muchos países que muestran una clara opacidad y/o nula aplicación, España es, con diferencia, el país de la UE que más estrictamente aplica este Reglamento.
Así, el Anteproyecto generaliza sin diferenciar entre sectores o servicios y no aporta ningún dato o referencia para este sector en particular, por lo que no se justifica la inclusión de los servicios de transporte de viajeros en autobús en el ámbito de aplicación de este Anteproyecto sobre la base de que muchas de las quejas y reclamaciones formuladas ante los servicios de protección no se presentarían si las empresas dispusieran de servicios de atención a la clientela más eficaces.
- Existencia de lex specialis en los servicios de transporte en autobús. Este es un sector regulado en el que los servicios que gran parte de la actividad se lleva a cabo a través de contratos y autorizaciones de transporte público de viajeros con unos derechos y obligaciones que ahora se verán modificados. El impacto que tendrá esta norma en el equilibrio económico financiero de los contratos debe quedar garantizado en este Anteproyecto.
El texto obvia que al transporte de viajeros en autobús ya le resulta de aplicación normativa especial y sectorial en este mismo campo. Por el principio de especialidad que rige las relaciones internormativas, la ley especial prevalece sobre cualquier otra de igual o inferior rango, por lo que desplaza la eficacia de esta última.
Por un lado, está el Reglamento (UE) no 181/2011 sobre los derechos de los viajeros de autobús y por el que se modifica el Reglamento (CE) no 2006/2004. Este Reglamento introdujo importantes obligaciones que vinculan a las empresas de transporte en autobús y en autocar que presten servicios regulares y discrecionales, resultando en un marco jurídico que ampara al viajero y refuerza y garantiza su confianza en estos servicios. La norma europea obliga a las empresas de transporte en autobús y autocar a que todos los viajeros reciban información sobre el viaje, así como información adecuada y exhaustiva sobre los derechos que les otorga el Reglamento, a crear un mecanismo de tramitación de las reclamaciones y establece la obligación de regular a nivel nacional el procedimiento de reclamaciones. Además, el Reglamento presta especial atención a las personas con discapacidad o con movilidad reducida en cuanto a derechos, información y accesibilidad.
Por otro lado, están la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres y el Real Decreto 1211/1990 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. Ambas normas establecen legislación específica sobre los derechos de los viajeros del transporte en autobús y autocar que van más allá de las obligaciones y derechos recogidos en la normativa europea. Todo ello sin olvidar que los servicios regulares de transporte de viajeros por carretera están sujetos a contratos de servicio público donde la Administración estable en dichos contratos las obligaciones para la empresa operadora y los derechos que tienen los viajeros que utilicen esos servicios.
Además, el sector cuenta con la Resolución de 24 de julio de 2020, de la Dirección General de Transporte Terrestre, por la que se establecen las condiciones que deben cumplir las aplicaciones informáticas y los formularios electrónicos de reclamaciones de los usuarios de los servicios públicos de transporte regular de uso general.
Por todo ello, no se entiende que se desarrollen las medidas que propugna este Anteproyecto a un sector que tiene normativa específicamente habilitada y vigente para estas cuestiones y en cuyo caso no le serían eficaces en base al principio de especialidad de la ley. Si bien el Anteproyecto ya establece la supletoriedad del texto en estos casos, la aplicación expresa a este tipo de servicios es innecesaria ya que la normativa sectorial es exhaustiva, estableciendo obligaciones vinculantes para los operadores, así como un marco jurídico proporcionado y suficiente. Por tanto, el Anteproyecto está haciendo un ejercicio de “doble regulación”.
En caso de aplicarse finalmente el Anteproyecto de ley a los servicios de transporte de viajeros en autobús, CONFEBUS ha solicitado que se recoja expresamente la singularidad de este sector en cuanto a contratos y autorizaciones de servicios públicos ya establecidos cuyo equilibrio económico debe quedar salvaguardado al recoger las inversiones y gastos derivados de la implantación de esta norma a cada contrato en particular.
- Transitoriedad insuficiente, necesidad de mayor plazo de adaptación y cargas desproporcionadas en coste. El Anteproyecto recoge un período de adaptación de seis meses a las novedades que introduce desde su entrada en vigor. Este período se demuestra como insuficiente atendiendo a los requisitos, servicios y cargas introducidas, cuyo coste es desproporcionado.
Finalmente, CONFEBUS destaca la necesidad de tener en cuenta la situación actual del sector del transporte de viajeros por carretera (muy vinculado al turismo y gravemente afectado por la pandemia, en donde las restricciones de movilidad han jugado una parte fundamental en la lucha contra el Covid-19) y que el respeto al derecho de los viajeros y a la normativa de consumo se encuentra perfectamente amparado y ajustado al estricto cumplimiento legal, sería deseable esperar a la recuperación económica para establecer medidas como la que se pretende. Y, de no ser posible, la Confederación señala que sería necesario que el período transitorio fuera de, al menos, 24 meses.